数字化时代的政府转型与数字政府
张成福
（中国人民大学公共管理学院教授）
谢侃侃
（中国人民大学公共管理学院博士）
[摘 要]：随着数字技术的发展，人类社会进入了数字化时代。数字化成为推动社会变革的主要力量。数字技术也正在推动着政府治理的转型和变革。数字政府重视和强调的是数字化时代的政府转型，其重点并不在于技术本身，而是如何利用现代数字技术促使政府数字化转型。数字政府是政府数字化转型的结果，它代表着一种新的治理模式和服务典范的变迁。政府数字化转型的同时，也面临劳动的富余、技术的偏差、责任的落差、隐私的威胁、数位的独裁和文化的冲击等诸多风险和挑战，因此推动政府的数字化转型需要系统化的治理。
[关键词]：数字化时代；数字化转型；数字政府；政府转型
从20世纪中叶开始，数字化革命在全球兴起。数字化革命最显著的特征在于数字技术的发展和扩散，由此导致物理、数学、生物领域边界的融合。技术革命从根本上改变了我们生活、工作以及交往的方式，数字化革命引领着整个社会的转型。在数字化时代，政府管理也正经历着典范的转移，运用数字技术创新政府，实现政府转型，建立数字政府成为世界的趋势。
一、数字化社会
从人类历史的发展过程来看，人类社会的发展经历了不同的阶段。人类社会从狩猎和采集社会（社会1.0）进化发展到农业社会（社会2.0）、工业社会（社会3.0）和信息社会（社会4.0）。现时代，一个新的数字化社会（社会5.0）正在出现。推动数字化社会出现的主要力量被人们称为“第四次工业革命”。在历史上，第一次工业革命的推动力来自蒸汽机的发明和使用；第二次工业革命的推动力来自电力；第三次工业革命的推动力来自电子和信息技术；而第四次工业革命（fourth industrial）则是在第三次工业革命基础上建立和发展的，推动力来自数字革命（the digital revolution）。第四次工业革命不仅是第三次工业革命的延伸，而且是建立在许多领域新技术革命的基础上，这些技术的变革目前有5G、大数据、人工智能、物联网、智能机器人、区块链、自动驾驶、3D打印、纳米技术、生物科技、材料科学、量子计算等。
在过去的几十年中，随着计算能力的大幅提升和相应成本的下降，数字技术得到了长足发展。数字技术的发展在今天已经形成了一个相互依赖和相互作用的数字技术生态系统（an ecosystem of interdependent digital technology），并成为经济和社会变革的推动力量。从目前的发展来看，构成这一数字技术生态系统的诸要素在相互作用和支持下，具有比单一技术发展更强的功能。数字技术生态系统主要由以下七个要素构成：
1.物联网（Internet of things）。物联网通过连接物体的传感器，搜集、收集和传递巨量的数据。物联网应用范围广泛，包括智能家居、健康监控，甚至更高级的自动驾驶等。物联网设备涉及短程和长程的通信互联，大规模的机器对机器（M2M）的通信。它催生了更多新的商业模式、应用和服务。政府可以运用物联网数据改善公共管理和社会服务。
2.新无线网络“5G”。5G是新无线网络，其主要特点是高速（比4G快200倍），能更快地进行数据传输和更好地支撑多种应用。5G的最大特点不仅是人的互联，而且是物的互联。M2M通信系统提供了设备实时数据在系统之间、远程设备之间和个人之间建立无线连接的手段，综合了数据采集、远程监控、电信和信息技术，可使业务流程自动化，集成信息科技（IT）系统和非IT设备的实时状态，创造增值服务。
3.云计算（cloud computing）。云计算是向客户提供弹性、灵活、依需求接触计算资源的服务模式，客户可以在网上接触到这些资源（如软件的应用、存储能力、网络和计算能力），每一个使用互联网的人都可以使用网络上庞大的计算资源和数据中心，用户通过网络就可以获取无限的资源，并且不受时间和空间的限制。云计算最大的特点在于高灵活性、可扩展性和高性价比。
4.大数据分析（big data analysis）。大数据通常指以巨量、复杂、多样性为特点的数据，其得益于物联网和其他数字技术作为数据的来源，并且得益于云计算强大的计算功能。数据的价值来源于其中蕴含的有价值的信息。大数据分析技术及其软件工具被运用于数据挖掘、文本挖掘、机器学习、预测并优化数据。大数据分析能够促进新的产品服务、市场和组织模式的产生，并改变现有的产品和服务。
5.人工智能（artificial intelligence）。人工智能是机器和系统获取和应用知识，完成各种认知任务，如感知、语言处理、图形识别、学习、决策和预测的能力。人工智能的基础在于机器学习（从过去的经验中，进行可能判断，并作出决策）。大数据分析、云计算以及计算能力的大幅提升（量子计算），都使人工智能可以处理超大规模的数据，加速数据模式的发现。目前在许多国家，人工智能已经是日常生活的一部分，其应用前景十分广泛。
6.区块链（block-chain）。区块链是分布式数据存储、点对点、传输、共识机制、加密算法等数字技术的新型应用模式。区块链技术是一种分散化的或分布式总账技术，从一方到另一方（或多方）的交易以公开和信任的方式进行，交易记录并非存储在一个中央权威部门（如银行）；相反，文本存储于每一个使用者运行的区块链软件中，并与区块链网络相连接（如节点）。在这些网络中，大部分节点必须受到审查，在交易之前得到确认和记录。这样，没有人可以篡改账本，每一个人都可以监督，因此它是值得信赖的。区块链的特征之一便是分布式和共享，正因为如此，建立在区块链之上的系统能够减少或削弱摩擦和现有中介的成本，改善了数据的可靠性、信任的去集中化和非中介化以及交易成本。区块链技术可以广泛应用于公共管理的许多领域，如身份认证、个人信用记录（健康、保险、金融等）、土地业权登记、供应链管理、契约管理、知识产权、投票，以及简化机关和部门之间的业务流程等。
7.计算能力（computing power）。高性能计算（high-performance computing，HPC）是利用聚集起来的计算能力来处理标准工作站无法完成的数据密集型计算，其通常被应用于解决大科学、工程或商业问题，如今已被广泛应用于工业、商业和政府，以解决复杂的数据处理。量子计算（quantum computing，QC）处理信息的能力使得人工智能和云计算的发展加速。
显然，每一个技术的发展都蕴藏着无限的发展机会和应用的可能，但最大的潜能在于技术之间的相互结合，构成数字技术的生态系统，使人类进入数字化时代（the digital age）。数字化（digitization）已经成为新时代的主要特征，数字化显示出“使用数字技术和数据以及导致现有活动变革的交互作用”。数字技术的发展产生了广泛的经济、社会和政治影响，推动着整个经济和社会的转型，即数字化转型（digital transformation）。
新技术发展的速度和广度，以及其对经济社会产生的影响，都是前几次工业革命无法比拟的。随着新技术变得更快、更聪明、更广泛的应用，新的技术革命正在改变着各种社会结构，推动着整个人类社会的转型，人类社会进入数字经济和数字社会的时代。数字经济和数字社会已经显现出许多新的特质：（1）数位化。社会进入了以位元（bit）为单位的数字世界。（2）去密集化。先进的数位科技，使企业能够结合散布全球的资源，减少对劳动密集、原材料密集、资金密集的需求。（3）虚拟化。透过网络，许多交易得以在虚拟市场进行，不仅交易标的及交易地点虚拟化，服务也可以虚拟化。（4）整合化。不仅组织内部整合加强，组织与组织之间、企业与顾客之间也强化了相互的联结。（5）聚合性。不同行业和异业结合，使不同的经济部门一起创造新产品和服务。（6）个性化。顾客在产品和服务中扮演了积极角色，生产和消费合一，产品和服务更加个性化。（7）即时性。科技发展的速度加快，产品和服务的生命周期缩短，新的产品服务随时都会出现。（8）价格动态化。由于产品和服务的升级和转换，价格不再基于时间和地点有所改变，价格已经不是决定消费行为的决定性因素。（9）顾客社群化。数字经济催生顾客社群化，顾客在地方或者全球的层面上彼此交流，其他顾客的意见成为选择产品和服务的参考。
在数字化时代，整个社会体系都面临巨大的转型。数字化转型成为每一个社会领域都面临的挑战。对于以政府为核心的公共部门而言，其面临的压力和挑战更为突出。其挑战主要来自两个方面：一是政府公共部门如何更好地发挥其作用和职能，与整个社会一起解决数字社会所面临的诸多新的问题和挑战，化解新的风险和可能出现的危机，建立一个包容性、值得信赖的和可持续发展的数字社会。包容的数字社会（inclusive digital society），不仅仅意味着网络和数字的可及性，更重要的是让每一个人都能够获得数字社会发展的好处；值得信赖的数字社会（trustworthy digital society），是建立在信任基础上的，在数据环境下，隐私、安全、责任、透明和参与都是信赖的基础所在；可持续的发展的数字社会（sustainable digital society），意味着确保经济、社会、环境的共生和共同发展。这是人类社会共同的挑战，但政府的职责和作用重大。二是政府如何应对数字经济和社会的转型，建立数字政府，为社会创造更大的公共价值。
二、数字化时代的政府职能
面对数字化时代的到来，政府的职能也要随之发生转型。在数字化时代，政府的角色和功能主要体现在以下七个方面：
1.数字技术研究与发展的推动者和整合者。在数字化时代，研究和发展创新是获取竞争优势的关键，对科技的大量投资与高度的研发创新能力将是国家处于比较优势的主因。政府不仅要加大对技术研发的投入，提供传统市场机制无法提供或者提供不足的知识和技术（如基础研究和高端研究），还要确保数字化时代到来所需的教育，整合学校教育与产业人力资源的培养；推动鼓励数字技术的创新并开展新的信息技数字化时代的政府转型与数字政府应用领域；对民间和企业的研究开发给予协助和激励。
2.前导计划的规划者与投资者。政府要对萌芽和发展中的数字技术进行相关的先导实验和原型试验，掌握未来数字技术发展与应用的方向；政府与市场共同努力推动NII的建设，由于NII是国家基础设施，投资巨大且需要较长的时间才能获利，因此，在先进技术的研究和应用上，政府除了鼓励市场投资以外，还应加大投资的力度；加强现代数字技术在政府的应用，充分发挥政府数字化的效益和社会引领作用；强化城市和乡村的网络基础设施建设，特别是智慧城市的发展，提升城市的竞争力。
3.网络安全规范和网络伦理的维护者。确保数字安全和网络安全是政府的基本责任。政府要制定法律和政策，确保政府与企业、社会的信息安全；政府要取缔并加重处罚网络犯罪，确保交易安全，保障民众的权益；强化网络空间的自律机制和自治系统。
4.隐私权和知识产权的保护者。政府不仅要应对数字化时代的到来，保障数位形态之知识产权，还要保障公民的隐私权，避免数字知识产权和公民隐私权遭到不法的侵害。
5.方便、公正、平等接触数字服务的维护者。在数字化时代，公平接触数据以及数字化服务是公民的权利。政府要采取有效的政策，促使网络、通信费率合理化，并为公民提供多元选择的网络和电信服务，促使网络与电信服务业公平竞争，避免垄断；实施数字服务的普遍化政策，鼓励公私部门开放数据，同时促使网络服务者和数据提供者都可以让公民以合理的价格运用各种信息资源；普及数字教育以及使民众易于接触网络，了解网络的应用，消除接触网络机会的不平等；提高网络普及度，使每一个人都有获得网络使用与学习的机会；政府在公共服务区、特别是偏远地区，设置网络设备，为民众提供更便捷的服务。
6.数字技术的应用者。以数字技术为基础，建设以公民为中心的、数据公开的、互动的、回应民意的数字政府。加速推进图书馆的数字化工作；在交通收费、税费收取、政府采购、社会治理、公共医疗、教育、社会福利领域推广数字化的服务。
7.数字社会转型的推动者。数字化转型涉及企业和社会生活的方方面面。政府要积极推动电子商务的发展和数字企业的转型，协助企业强化其内部基础设施，为企业转型提供信贷、税收、奖励等各种诱因机制；加速产业间供应链的数字化，建立和发展企业与供应商及客户间的交易网络，节省交易成本。同时，要促进数字社会的转型，促进文化事业、教育事业、金融服务业和都市生活的数字化。
三、政府数字化转型的过程
数字政府重视和强调的是数字化时代的政府转型，其重点并不在于技术本身，而是如何利用现代数字技术促使政府数字化转型（digital transformation）。所谓的数字化转型，其基本含义在于运用数字技术改变政府的结构、功能、工作流程、服务提供的方式以及文化，再造政府履行职能和治理模式。所谓的数字政府是指运用数字技术创造公共价值，它是整体政府现代化战略的一个不可分割的部分。
政府数字化转型是一个过程。欧盟委员会在其报告《数字政府标杆：数字政府转型之研究》（Europen Commission，2018）中，提出了数字政府转型的基本框架（digital government transformation framework），从六个方面的指标来衡量政府的转型。主要包括政府服务模式（service model）、数字化系统（digital system）、生态系统和使用者（ecosystem and users）、领导力（leadership）、技术焦点（technology focus）、主要衡量标准（key metric），即目标实现程度。政府数字化转型分为以下五个阶段：
1.第一个阶段：电子化政府（E-government）。在此阶段，关注的焦点是为了使用者方便和节约成本，在网上提供服务。推动力来自提高政府的效率，政府的服务模式是被动式的，应使用者的请求提供服务，接触服务的渠道主要是通过网络和政府的APP，仍然依赖于物理上的办公地点和服务机构，数字系统是以IT为中心的；整体的生态系统是以政府为中心（government-centric），技术的焦点是服务导向的结构（service oriented architecture），最重要的是建立面向服务的架构（AOA），促进不同功能之间的整合和连接；从领导方面来看，主要是由政府的IT部门主导，由技术团队负责执行；衡量绩效的主要指标是网上服务的比例，即通过移动设施提供服务的比例、整合服务的比例以及电子化渠道的应用。
2.第二个阶段：开放政府（open government）。在开放政府阶段，主要的推动力和目标是政府的公开和透明。政府服务的模式是积极主动式的；数字系统是以公民为中心的（citizen-concentric），顾客门户网站更加成熟，开放数据的利用主要局限于外部的消费，因为政府还没有发展成熟到从这种数据中获取好处；整体的生态系统呈现共同创造服务（service co-creation），生态系统面向能够从开放数据获益的外部社会，数据的使用者和提供者能明显确认；技术的焦点是API驱动的结构，主要关注于开发和管理API（应用程序编程接口），以支持接近大数据；领导力来自数据的驱动，开放政府项目往往是由首席数据官负责；衡量绩效的主要指标是开放数据集的数目以及建立在开放数据上的APP的数量。
3.第三个阶段：数据中心的政府（data-centric-government）。数据中心的政府的推动力和目标在于公民的价值，即向公民提供建立在数据基础上的公共服务。政府的服务模式是中介服务，服务可透过汇集者和中介，诸如数据看板和第三方APP实现；数字系统是以数据为中心的，数据再利用成为趋势，聚焦于数据分析；整体生态系统处在“觉知”层次，政府组织开始理解政府运作的生态系统的复杂性以及目标的复杂性和角色的多样性；技术的焦点在于共享更多的数据，政府也运用数据的力量改善决策；领导的力量来自事业，组织的领导认识到创新性运用数据的价值；衡量绩效的主要标准是建立在共享数据上的新的或者创新性服务的数量以及外部利害关系人利用开放数据的数量。
4.第四个阶段：转型实现的政府（fully transformed government）。在这个阶段，公共部门组织已经完全认同并致力于以数据为中心的途径改善政府的运作和服务，并依据开放数据的原则创新政府；跨部门和组织的数据流动成为常态，并导致不同利害关系人之间的互动和向社会提供更好的服务。推动政府完全转型的力量来自远见驱动的转型，公共部门和IT领导者均追求服务大规模的系统转型；政府的服务模式是嵌入式的，服务是透过各种各样的渠道来提供，包括非政府部门，政府的服务将嵌入个人的服务中，这些服务可能是通过商业服务提供者提供的；数字系统是以物为中心的（thing-centric），数字系统聚焦于万物的互联；整体生态系统是参与式的，着眼于能够从标准化的、开放的公共数据中获益的外部社群；技术聚焦于作为数据的物，从各种途径获取数据以支持转型的能力将要求使用特殊的服务架构；领导力的源是信息驱动的，数据和信息的价值得到广泛的认可，首席信息官（CIO）在领导创新中发挥着重要作用；衡量绩效的主要标准包括消失的服务的比例和新的服务以及它们上升的比例。
5.第五个阶段：聪慧的政府（smart government）。在这个阶段，运用开放数据实现数字创新的过程已经深度融入整个政府中，创新的过程是可预测的、可重复的。聪慧的政府的推动力来自自我定义的数字服务或可持续的数字服务，政府服务的模式是前瞻性的，具有可预测性，服务以及互动可以通过各种接触点进行，互动的步调因为政府预测需求的能力和预防突发事件的能力的增强大大加快；数字系统是以生态系统为中心的（ecosystem-centric），政府服务及其运作不断进行动态的调整以适应内外环境的改变，API管理软件能够处理巨量的不同类型的APIs；整体生态系统是不断进化的，组织开始认识到其运作其中的生态系统的复杂性以及目标的复杂性和各种参与系统者的角色；技术聚焦于智能，人工智能和发达的机器学习成为处理海量大数据之必需；领导力来自持续不断的创新；衡量绩效的主要标准在于通过数据的开发利用服务被替代（或提供）的数量。
四、数字政府的基本特征与公共服务的新典范
数字政府的核心在于政府如何善用现代数字技术去实现良好政府，更好地达成政府施政的政策目标，为公民和社会创造更大的公共价值。其本质在于通过数字政府的转型，建立新的政府典范。数字政府代表的是政府典范或者公共服务典范的转移（paradigm shift）。
具体而言，数字政府的基本特征主要体现在以下六个方面：
1.从现有流程的数字化到设计的数字化。依据成功和持续转型的战略要求，设计政府的运作方法，重新思考、再造和简化政府的运作，实现有效的、可持续的和公民驱动的公共部门，在此过程中，充分考虑数字技术以及数据的潜力。
2.从信息中心的政府到数据驱动的政府。政府认识到数据是战略性的资产和资源，是公共部门协同运作的基础动力。因此，政府充分运用数据预测公民和社会的需要以提供公共服务，了解政府运作的绩效并不断回应变革的需求。
3.从封闭的政府运作过程到开放的政府。开放政府数据，政府的运作本着透明、廉洁、责任和参与的原则进行。在开放政府下，公民不仅可以了解政府的信息，实现充分的知情权，还可以通过协商、直接参与等途径，直接介入公共政策制定的过程，使得政府政策能够更好地回应民意，保障公民的权益。
4.从政府中心到使用者和公民中心。政府要聚焦于使用者的需求和公民的期望，在公共政策的制定和公共服务的提供上，应充分听取公民的意见，并依据他们的需求，用数字化的方式提供优质的服务，包括跨机关的整合服务、自制式服务、个性化服务和高附加值的服务。
5.从政府作为公共服务的提供者到政府作为公共服务共同创造的平台。政府建设支持性的生态系统用以支持和赋能公务人员设计有效的公共政策，提供优质公共服务。这一生态系统能够促进政府与公民、企业、社会和其他组织之间的协作，激发他们的创造力，运用他们的智识和才能共同面对国家的挑战。
6.从被动的政府到积极前瞻性政府。政府无论是在政策制定还是公共服务的提供上，能够提前预测和了解社会的变化和公民的需求，并对此作出快速的反应。政府要积极地开放数据、公开信息，而不是等到公民请求之后才提供信息。积极的政府同样要求政府积极解决问题，要有结果，而不是消极的、不疼不痒的回应。
总之，通过数字化的转型，数字政府不仅是可信赖的、可预测的政府（reliability and predictability），而且是具有开放性和透明性的政府（openness and transparency），既是负责任的政府（accountability），也是能够有效运作和提供服务的政府（efficiency and effectiveness），这正是数字政府的基本特征。在当代社会，公共部门的主要职责是为公民提供有效的公共服务，数字化的价值就在于通过数字化的过程，改善公共服务的质量。衡量政府数字化转型绩效的关键在于公共服务的数字化，是否实现了公共服务向以公民为中心的转变。
数字技术的应用，使得政府公共服务的方式发生了很大的变化，出现了新的公共服务典范，即以公民为中心的服务典范（Citizen centricity）。与传统的以政府为中心的运作相比，新的公共服务典范具有以下七个特点：
1.跨部门的整合服务。公民以传统方式办理一项事务（如开办公司、房屋买卖和变更等），需要往返不同的政府机关，分别办理工商登记、税务登记、环保评估、公共卫生等业务，重复填写各种类似的资料，且需经过不同的机关审批，费时费力且效率低下。而通过数字政府服务平台，公民可以通过单一的数字政府的入口网站得到完整的、跨机关的、整合式的服务。
2.自助式的服务。随着公民数字素养和能力的提升，加上软件的发达，政府只要在网络上提供完整的信息、明确的办事流程以及操作简单的软件，公民就可以以自助的方式完成各种服务，如个人综合所得税、营业税、增值税的申报服务，车辆的年检、变更、交费服务，各种证照的申领服务等。
3.个性化的服务。数字政府可以提供多元化、差异化和个性化的服务，为公民提供更多的服务选择的机会，实现一对一的服务。随着政府部门之间的横向整合和信息分享，政府社会福利部门便可以针对不同类型和不同个案的特殊需求，在就业、就学、就医、养老等方面提供定制化的服务。
4.及时化的服务。随着移动网络和无线宽频时代的到来，政府可以将信息及服务立即传送并告知公民，并与公民保持双向的互动。通过E—Notice，政府可以将各种最新消息，在短时间内以一对一或一对多的方式，传送到公民的手机或移动设备，如各种通知或公告、汽车定期检验、极端天气和各种风险信息的发布与提示等。在超网络时代，政府与公民之间可以随时随地地进行信息的交流和交易的实现，实现政府服务随时随地地“跟着公民走”。
5.高附加值的服务。数字政府不仅可以提供整合的、无缝隙的服务，还可以提供高附加值的服务。在政府机关信息共享的背景下，政府可以提供高附加值的服务，例如在公民购买新房、变更地址后，户籍部门可将有关信息推送给水、电、煤气等服务单位，以方便为公民提供服务。政府可以配合定位服务，向公民提供更多的旅游、天气、交通路况、安全等多种服务。
6.参与式服务。在数字服务背景下，政府与公民之间的关系，不再是单向的、固定的、被动的、静态的和信息不对称的关系，而是双向的、互动的关系。政府可以利用数字技术，加强与公民之间的沟通和联系，广泛听取公民的意见和建议，不断了解公民对公共服务的需求，不断创新及改进公共服务，通过数字化手段，扩大公民对公共事务的参与。
7.协作式服务。在数字化的背景下，考虑到数字技术的变化、财务和成本、风险共担、市场的灵活性等多种因素，政府可以以公共服务外包的方式，与企业、社会组织形成合作伙伴关系，共同提供更符合公民需求的创新数字服务。企业可以提供政府机关在合理范围内无法提供的附加值服务，将政府的信息及服务内容在企业的网站上发布，为民众提供更有价值的服务，同时也能够争取更多商机；银行可以为顾客提供所得税、投资抵减、税收优惠等加值服务；政府也可以依据公平的原则，在公立医疗信息服务中，为公民提供私立医院的信息服务。
五、政府数字化转型的风险与挑战
数字技术应用于政府创新政府管理，其积极的作用和影响是不可置疑的，但同时也要看到，数字化转型还面临许多不可忽视的风险。如何管控好风险，也是政府数字化转型需要解决的问题。从现阶段发展来看，数字政府面临的风险主要在于以下六个方面：
1.劳动力的富余。数字技术，特别是人工智能的发展，使其不仅具有了专属于人类的技能，更具有了非人类的能力。AI具有的超人类的能力，在于其互联性和可更新性。电脑可以通过互联，集合成单一的、灵活的网络，并能够很快得到最新的资讯，通过机器学习，这种资讯可以不断更新。随着机器学习和机器人科技的发展，许多工作都可以为智能机器所取代，人类社会的许多领域都面临系统性大规模失业的风险。在公共部门领域，如果人工智能能够被运用于分析民意、为政策制定提供信息、分析趋势并作出选择和决策，那么现在从事这些工作的政府公职人员的存在又有什么价值？依据常规偏压的技术变革（routine-biased technical change，RBTC）理论，新的技术将会替代常规的工作（routine tasks），包括体力和智力的工作，这些工作将由机器通过简单的程序规则来完成。公共部门的工作主要由三个工作群体组成：一是日常行政和运作；二是互动和一线的角色（如教师、公共服务工作和警察）；三是认知性的工作，主要是管理岗位的工作。有专家预测，第一类的工作可能在2030年完全为机器所取代。在欧洲，这种类型的工作占整个公共雇佣的1/4。至于从事互动和认知角色的工作，技术的进步也完全可以取代部分的工作，如机器人完全可以替代医师、律师的工作。当然，也没有必要过分夸大公共部门就业的风险，自动化在提高政府运转效率的同时，也会创造新的工作，然而这在目前尚缺乏经验的证明。
2.技术的偏差、不公正和歧视。即使没有人类的干预，技术本身也会制造偏见。在进行独立分析和开始从它们的环境中学习时，算法可能导致无意识的偏见，因为从一开始便删除了某些个体或群体，如未能接触到技术的人。以推特（Twitter）为例，所有的推特使用者并不等于是所有的人，如果直接以推特收集的资料进行分析并且进行推论可能犯方法论上的“区位谬论”（ecological fallacy）。此外，数据可以是造假、捏造的，虽然演算法能够在事前使用演算法排除无效的杂讯，但刻意被捏造或动员假造出的误导性信息可能无法被判断出来。此外，如果忽视了数据背后的策略意义，这样的分析就是没有价值的。诸如此类都会导致其产生的政策结果可能偏差、不公正和歧视。技术的进步可能进一步加大了不平等，这种不平等不仅表现在数据拥有者和数据匮乏者之间的差距，还表现在由此带来的政治、经济和社会的不平等。人工智能和生物技术的发展，又可能将不平等扩大到生物上的不平等。
3.责任的落差。新的数字技术首先应用在私人领域，私人领域处在绝对领导的地位，公共部门在应用数据技术时，往往通过公私伙伴关系的方式来弥补这种知识和技术上的差距。私人部门数字化的领导地位导致了公共部门和私人部门之间权力的不对称，许多政府部门正在失去对自己系统的控制力。事实上，智慧城市大多是依赖私人公司，与政府部门相比，私人部门不仅掌握着技术，而且掌握了大量的数据资产。当私人部门控制了足够的数据和运算能力，实际上便有可能操纵人们的生活。如何实现责任的平衡，这是一个巨大的风险。
4.隐私的威胁。公民的隐私问题是数据转型面临的最大风险之一。大数据大多数是私人的，而且对于如何取得资料目前都是未知数。数据资料始终存在因为疏漏和外在的使用而被误用和滥用的风险，如何透明化地收集资料但同时保护好资料，始终是一个没有解决的问题。
5.数位的独裁。民主和自由，从信息处理上看，是建立在分散式的信息处理之上的，由许多人和机构作出影响我们生活的决策。在数字化时代，由于集中式的系统处理能力的大幅提高，信息和权力呈集中化的倾向，随着演算法的发展，将有可能对公民进行控制，其程度可能超过历史上的任何一个政府，人工智能通过监视系统可能了解人的一言一行，未来是否可能出现数位的独裁，侵害公民的自由和权利，这并非杞人忧天的事情。
6.文化的冲击。自从网络被广泛应用和进入数字化时代之后，其文化的冲击也是巨大的。由于网络本身的特质，加上使用者对网络自由和应用缺乏正确的认知，以致网络的滥用和误用大行其道。网络上充塞了轻率的文辞、不负责的谣言、扰人的垃圾邮件、黄色网络影像，存在非法复制、下载、窃取商业机密和个人隐私、贩卖非法物品等，在某种程度上展现了网络无政府主义的状态，形成恶质的网络文化，充满各种速食主义与泡沫文化。数字化时代，固然赋予个体的网络权（Cyberpower），网络空间在本质上是反阶层的，比现实社会更接近平等主义，但这也导致了网络个人主义，造成了社会价值的偏差。同样，由于网络本身依赖于高科技和专业技术能力，数字技术的精英实际上创造、修正与控制着网络，事实上成为现实世界权力的支配者，网络上的社会达尔文主义也得以呈现，大部分中小公司和一般民众处在被导引和支配的地位。由于网络的结构、语言甚至内容，基本上是由西方所主导，具有相当深刻的西方特性，网络对于本民族国家和社会民众产生了强势影响，其文化霸权可能造成文化主体性与本土意识的丧失。
六、数字政府的推动
政府数字化转型需要一些最基本的前提条件，这些条件也是随着技术变化以及社会发展和公民的需求不断发展和变化的。许多国际组织，如联合国、世界银行等，为了推动各国数字政府的发展，发展了数字政府就绪评估框架（framework of digital government readiness assessment）。从这些就绪状态的评价中，我们可以发现促进政府数字化转型的基本前提和条件，主要包括以下九个方面：
1.领导与治理。政府数字化转型涉及法律、体制、技术和文化的变革，因此，高层领导者的政治认知和承诺在确保政府进行必要的和及时的改革方面发挥着重要作用。领先国家如美国、英国、欧盟国家、日本、新加坡等国在数字政府的发展中都有强有力的政治领导力，具有明晰的愿景和战略，具有良好的治理架构和组织保证。明确的发展战略，不仅确立了发展的目标和阶段，还使得将数字政府的建设和发展与公共部门的改革与创新紧密结合，促进部门之间的协调。同时，为了保证战略的实施，需建立强有力的治理组织，专门负责战略、政策、规划的落实，由总统办公室、总理办公室、公共部门信息长、指导委员会等负责。在这方面，需要思考和回答的问题包括：政府是否具有明确的数字化转型的愿景；是否具有具体的、可衡量的、可实现的目标；是否具有明晰的执行路线图；是否建立专门的政府机构（部、会、执行机构等）负责政府数字化转型；政府其他部门是否有专门的机构和人员推动自己部门的数字转型；政府部门的领导是否理解和支持数字政府的建设；是否有足够的资金以保证数字政府项目的建设和发展等。
2.公民中心的设计。聚焦于使用者和公民的需求是数字政府的基本原则。建立公开、透明、可接触性的数字政府，关键在于以公民的需求为中心，因为政府的角色在于服务公众的需求。如果数字政府的建设不能以公民的需求为先，将失去其基本的意义和价值。需要思考和回答的问题包括：数字政府的战略是否以数字化的公共服务为中心；是否充分考虑了公民、企业、政府工作人员和政府部门的实际需要；使用者中心的原则是否体现在数字化或者电子化服务的设计与执行过程中；使用者是否参与到电子化服务的设计、试验和使用的过程当中；是否有单一的、整合多种渠道的提供电子化服务的方式（如网络入口和服务平台）；数字化的政府服务是否具有包容性，充分考虑了各种不同人群的需要；是否具有改进数字化服务的反馈机制等。
3.公共管理和变革管理。如前所述，数字政府的核心不是简单地应用数字技术,而是再造政府后台的流程和公共服务的方式。在电子化政府的早期阶段，基本上是以政府现有的流程为基础的，而数字化转型则要改变公共管理的过程，优化公共服务的供给，这便涉及公共部门的变革与创新。许多数字政府规划恰恰忽视了数字转型，数字化转型是政府改革或者现代化的重要部分，必须将数字化转型与公共部门改革相结合，而不是游离于政府改革之外。需要思考和解决的问题包括：政府改革或者现代化的战略是否支持数字化转型；政府部门是否遵循标准的程序简化、优化以及数字政府的公共服务；政府的参考数据（如个人身份信息、企业注册、土地数据、资产数据等）是否实现了电子化的跨部门共享；是否开发了整体政府式的公共服务；政府是否应用了管理信息系统和电子化的服务系统等。
4.能力建设与文化。政府数字化转型需要政府公职人员具有数字化时代的技能和能力；同时政府部门必须创造一种创新的文化，促进数字化转型。许多国家的经验证明，现有的行政文化不足以支持政府数字化转型，政府数字化转型需要改变人们的陈旧思维、墨守成规的心态和抗拒创新的惯性，人们无法将新的科技和管理程序强加在尚未准备好的行政文化上，数字化时代要求有知识分享的文化、数据公开的文化、团队合作的文化、鼓励创新的文化、工作学习的文化和积极进取的文化。需要思考和解决的问题包括：对数字化时代的能力和技能是否有明确的认知；政府是否拥有有数字技能的人才推动数字化转型；政府是否为公职人员提供了数字化技能的教育和训练；政府是否有灵活的雇佣从私人组织和其他社会组织招募和使用数字化的专门人才；现有的行政文化是否支持数字化转型等。
5.数字技术基础设施。政府数字化转型的技术基础在于建立标准化的技术基础设施，当然这并不意味着政府投资于特殊的基础设施，而是充分利用现有的技术。需要思考和解决的问题包括：政府是否为数字政府的发展开发了整体政府的技术架构；政府是否具有数字化政府的互操框架；政府是否具有整合各种数据，提供多种服务的企业服务总线（ESB）；政府是否有连接所有实体的政府数字化网络；政府是否运用分布式技术；政府的核心服务是否数字化；是否有数字政府的统一平台等。
6.数据治理。数字政府依赖于数据驱动，运用数字技术收集、储存、分析和共享数据是改善政府公共服务的关键。有价值的数据不仅可以支撑科学决策，而且可以改善管理和绩效。发达国家均建立了国家基础数据寄存器，这样政府组织可以使用和共享标准化的数据获取更大的效益。需要思考和回答的问题包括：政府是否有数据管理的战略；国家是否将基础数据库予以明确界定，并加以数字化和可以共享；所有的政府单位是否在法律上要求使用基础数据库；国家空间数据基础设施（SDI）是否已经确立；政府是否运用大数据、人工智能以支撑更好的决策；国家是否实行开放数据政策等。
7.网络安全、隐私和复原力。安全以及政府运作的连续性是数字化转型的重要前提之一，确保安全并保证在受到各种威胁后的复原力必不可少。同时，公众对数字化公共服务的信任也是建设数字政府的关键所在，政府必须投资于网络安全体系并保证其有效运行。需要思考和回答的问题包括：政府是否制定了网络安全的战略和政策；政府是否建立了专职网络安全的部门或中心以管理和维护所有数据资产和平台的安全；政府是否具有网络应急的能力；国家是否确立了国家重要基础设施安全的规划等。
8.法制化和规制。数字政府的发展需要有效的法律和良好政府规制的环境，为数据隐私、消费者保护、数字签章、数字认证、网络安全等提供新的法律保障，这也有助于促进开放的数字市场，确保公平的竞争；同样，公私伙伴关系（PPP）的法律也能促进私人部门参与数字化的转型，共享其知识和技能，并促进经济和社会的长远发展。所需思考和回答的问题包括：政府是否建立了个人数据保护的法律；是否有数字交易和电子商务的立法；是否有数字认证的立法；消费者权益的保护是否包含电子商务领域；是否有立法制止网络犯罪；是否有立法支持开放政府数据；政府其他方面的立法是否适应数字环境下的发展需要等。
9.数字化生态环境。数字政府能够赋权公民，扩大参与，通过集体的行动解决政府与公民之间的障碍。一个开放的、参与的社会生态环境，不仅能够促进创新、强化教育、孕育企业家精神，还能够促进现代数字经济的发展。数字化生态环境的核心是政府之外的组织和个体以及环境是否支持数字政府的转型。需要思考和回答的问题包括：国家的大学和科研机构能否提供数字企业和技术发展的专业并培养专门化的人才；私人市场主体和企业是否愿意和能够与政府建立伙伴关系，以促进数字化转型；公私伙伴关系是否制度化；社会组织是否积极参与，特别是参与到边远、不发达地区的服务；国家银行和投资机构是否积极参与数字化转型项目等。
显然，政府数字化转型是多种因素相互配合和作用的产物，是一个庞大的系统工程，其本身需要科学的规划和管理。
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